Aftaleindhold i strategiske partnerskaber

Strategiske partnerskabsaftaler: formål og ramme

Statslige strategiske partnerskaber bygger ifølge Udenrigsministeriet på en whole-of-government-tilgang. Den samler politiske, kommercielle og sektorspecifikke interesser, så formålet er en samling prioriteter – ikke én leverance.

Udenrigsministeriet peger på danske udenrigspolitiske prioriteter: global klimahandling, grøn omstilling, Danmarks sikkerhed og handel. Det er de interesser, partnerskaberne skal fremme.

Grønne strategiske partnerskaber er et centralt instrument i Danmarks klimapolitiske indsats. De skal understøtte verdensmålene med særlig fokus på grøn omstilling og bæredygtig økonomisk vækst i partnerlandet – og samtidig understøtte danske virksomheders markedspositioner og konkrete eksportmuligheder.

Fokusområderne omfatter bæredygtige energiløsninger som vindkraft og vandteknologi, den bredere grønne transition, cirkulær økonomi og fødevarer.

For statslige og civilsamfundsmæssige partnerskaber er indledningen stedet, hvor formålet står eksplicit, så det senere kan følges ind i de enkelte målsætninger. I en virksomhedsaftale bør indledningen tilsvarende fastlægge parternes fælles formål og det strategiske samarbejdes ramme.

Rammen begrundes med den adgang, partnerskabet giver. Udenrigsministeriet fremhæver privilegeret adgang til partnerskabslandene på flere niveauer og dermed en komparativ fordel i forhold til sammenlignelige lande; partnerskabet opbygger også de politiske og handelsmæssige relationer til partnerskabslandet.

Danmark er det eneste nordiske land og ét af få europæiske lande med et såkaldt omfattende strategisk partnerskab med Kina. Formålsafsnittet bør derfor angive, hvilke relationer og hvilken adgang partnerskabet skal opbygge.

Parter og organisering på tværs af partnerskabstyper

I statslige partnerskaber indgås aftalen på stats- og regeringschefsniveau – i Danmark ved statsministeren. De bygger på en helhedsorienteret tilgang, hvor relevante myndigheder i centraladministrationen involveres. Dette offentlige niveau er særskilt fra virksomheders aftaler, hvor parterne selv fastlægger, hvem der indgår aftalen og har ansvar for dens gennemførelse.

Centraladministrationen løfter partnerskaberne på regeringens vegne i fællesskab via en bred vifte af instrumenter, puljer og initiativer. Aftalen bør derfor ud over landenavnet angive, hvilke myndigheder og instrumenter der bærer de enkelte dele af indsatsen.

Civilsamfundspartnerskaberne er indgået mellem Udenrigsministeriet og de enkelte organisationer. Ministeriet har indgået 5-årige Strategiske Partnerskaber (2022-2026) med 18 danske civilsamfundsorganisationer.

Blandt dem er ADRA, CARE Danmark, Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Oxfam IBIS, Red Barnet, Sex & Samfund, Verdens Skove og WWF samt et konsortium bestående af 3F, Dansk Industri og Ulandssekretariatet.

Konsortiet viser, at aftaleparten ikke behøver være én organisation, men kan være en sammenslutning, der optræder som én part.

Som et særskilt virksomhedseksempel kan en aftale mellem en bygherre og et leveranceteam bygge på en rammeaftale, hvor en entreprenør eller et konsortium er kontraktholder for teamet.

Aftaleparten på udførende side er dermed kontraktholderen, ikke hele leveranceteamet. Aftalen må beskrive, hvordan det øvrige leveranceteam er bundet ind i opgaveløsningen.

Offentlige partnerskabsaftaler: erklæring, handlingsplan og arbejdsprogram

De statslige partnerskaber, som Udenrigsministeriets oversigt beskriver, kan bestå af flere dokumenter. Oversigten viser dokumenttyper ud over selve aftalen: den fælles erklæring (joint statement) og arbejdsprogrammet eller handlingsplanen. Det er eksempler på offentlig partnerskabsstyring, ikke en generel dokumentmodel for virksomhedsaftaler.

For Kina og Danmark (2008) henvises der til et strategisk partnerskab og et arbejdsprogram (2023-2026). For Japan og Danmark (2014) til et strategisk partnerskab, en joint statement (2023) og et arbejdsprogram (2023-2028).

For Indonesien og Danmark (2017) til et grønt strategisk partnerskab og en handlingsplan (2021-2024). For Mexico og Danmark (2017) til et strategisk partnerskab og en handlingsplan (2023-2027). For Indien og Danmark (2020) til et grønt strategisk partnerskab.

Arbejdsdelingen mellem dokumenterne er funktionel. Ifølge Udenrigsministeriet sker udmøntningen via handlingsplaner, som definerer, hvilke konkrete målsætninger og aktiviteter der prioriteres i en given periode.

Den fælles erklæring ligger på politisk niveau. Handlingsplanen eller arbejdsprogrammet er det dokument, parterne kan styre efter i det daglige arbejde.

Aftalen bør derfor henvise til begge dokumentniveauer og angive, hvilken periode den gældende handlingsplan eller det gældende arbejdsprogram dækker.

Målsætninger og tidsafgrænsning i offentlige handlingsplaner

I de offentlige partnerskaber omsætter handlingsplanen strategiske intentioner til noget, der kan arbejdes med. Den fælles handlingsplan med Indonesien fra 2021 indeholder eksempelvis mere end 80 konkrete målsætninger med tilhørende aktiviteter til opfyldelse af disse. Virksomheder kan bruge målsætninger, ansvar og tidsrammer som aftaleelementer, men eksemplet beskriver en offentlig handlingsplan.

Detaljeringsniveauet er højt: bag hver målsætning ligger de aktiviteter, der skal føre den ud i livet.

I de viste offentlige partnerskaber ligger tidsafgrænsningen i programdokumentet. Handlingsplaner og arbejdsprogrammer dækker afgrænsede perioder – i Udenrigsministeriets eksempler 2023-2026, 2023-2028, 2021-2024 og 2023-2027 – mens den politiske aftale kan ligge fast i mange år. Virksomhedsaftaler må selv fastlægge deres tidsrammer.

Ved udarbejdelsen bør hver målsætning have en angivet periode, en ansvarlig part og mindst én aktivitet, så den kan følges op i næste periode.

Tidsrammer for gennemførelse af strategiske partnerskaber

Bevillinger i civilsamfundspartnerskaber

I civilsamfundspartnerskaberne 2022-2026 er der afsat 1,264 milliarder kroner om året. Midlerne er fordelt efter en åben konkurrenceudsættelse.

Partnerne blev udvalgt i en åben ansøgningsrunde i 2021 på baggrund af kapacitet og strategisk relevans i forhold til den udviklingspolitiske strategi, som blev vedtaget med bredt flertal i Folketinget i juni 2021.

Alle organisationer blev behandlet efter de samme kriterier og parametre. Den enkelte organisations ansøgning blev vurderet forud for bevillingernes fordeling.

Aftalerne indeholder bindende bestemmelser om overhead. Alle organisationer har forpligtet sig til maksimalt at bruge 20 % af deres bevilling på hovedkontorniveau i Danmark.

Ifølge Udenrigsministeriet betyder det flere midler til Syd og en væsentlig bevægelse mod stærkere lokalt lederskab i Syd. Overhead-loftet er dermed et aftaleelement med direkte betydning for, hvor stor en del af bevillingen der kan anvendes i partnerlandene.

Bevillingen er samtidig lagt an som én samlet bevilling til både udviklings- og humanitære indsatser. Aftalen skal derfor ikke opdele midlerne i to adskilte spor.

For disse civilsamfundspartnerskaber beskrives den økonomiske ramme som en bevilling med tilhørende forpligtelser. Det er ikke en generel model for finansiering af virksomhedsaftaler.

Økonomi i civilsamfundspartnerskaber 2022–2026

Gennemførelse og roller i offentlige og kommercielle partnerskaber

I vejledningen Strategiske partnerskaber – samarbejdets gennemførelse behandles partnerskabet som en samlet organisation, fra den første opstart til afslutning og evaluering af samarbejdet.

I en offentlig partnerskabsaftale bør gennemførelsesafsnittet beskrive fælles arbejdsgange på tværs af parterne – hvem der mødes, hvem der beslutter hvad, og hvem der repræsenterer hvilken part. I en virksomhedsaftale bør det tilsvarende afklare de relevante beslutnings- og samarbejdsroller inden for den konkrete kontraktmodel.

I byggepartnerskaber følger rollerne af kontraktmodellen. Leveranceteamet er typisk bundet til bygherren via en rammeaftale med en entreprenør eller et konsortium som kontraktholder for hele teamet.

Aftalen skal derfor afklare, hvordan de øvrige dele af leveranceteamet indgår i kontraktholderens arbejde, og hvor beslutningskompetencen ligger i den daglige gennemførelse.

Er parterne virksomheder, sætter konkurrenceloven grænser for aftalens indhold. Loven forbyder konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder (§ 6) og virksomheders misbrug af dominerende stilling.

I forslaget til ændring af konkurrenceloven fremhæves det, at aftaler, hvis formål er at begrænse konkurrencen, ifølge deres natur er egnede til at skade konkurrencen.

Konsortiedannelser og rammeaftaler i et leveranceteam skal derfor formuleres, så de ikke har konkurrencebegrænsning som formål.

Opfølgning og justering af offentlige partnerskaber

I de offentlige partnerskaber er handlingsplanen et centralt justeringsinstrument. Den definerer målsætninger og aktiviteter for en given periode, så næste periode kan få nyt indhold, uden at den underliggende politiske aftale ændres. Virksomhedsaftaler bør beskrive deres egne aftalte procedurer for opfølgning og ændringer.

Det ses i Udenrigsministeriets dokumentliste: aftaler indgået i 2000'erne og 2010'erne er ledsaget af arbejdsprogrammer og handlingsplaner med nyere dækningsperioder end selve aftaledatoen.

I civilsamfundspartnerskaberne indeholder aftalen fleksibilitet til det uforudsete. Der er stor fleksibilitet til at handle på nye eller akut forværrede kriser og behov, gribe muligheder og nye innovative måder at arbejde på.

Der er også mulighed for at modtage additionelle midler inden for rammerne af det strategiske partnerskab. Justering sker dermed ikke kun ved periodeudløb, men også inden for perioden gennem aftalte muligheder for at omprioritere og tilføre midler.

Evalueringen er tænkt ind fra begyndelsen. Vejledningen Strategiske partnerskaber – samarbejdets gennemførelse dækker samarbejdet frem til afslutning og evaluering.

Aftalen bør derfor angive, hvornår samarbejdet evalueres, og hvordan resultaterne af evalueringen føres ind i næste handlingsplan eller arbejdsprogram.