Aftaleindhold i strategiske partnerskaber

Aftalens formål og strategiske ramme

Ifølge Udenrigsministeriet bygger statslige strategiske partnerskaber på en whole-of-government-tilgang, der samler en bred vifte af politiske, kommercielle og sektorspecifikke interesser. Formålet er derfor en samling prioriteter og ikke én leverance. Udenrigsministeriet nævner danske udenrigspolitiske prioriteter om at fremme global klimahandling og grøn omstilling, Danmarks sikkerhed samt handel som de interesser, partnerskaberne skal fremme.

Grønne strategiske partnerskaber er et centralt instrument i Danmarks klimapolitiske indsats. De skal understøtte opnåelsen af verdensmålene med særlig fokus på at fremme grøn omstilling og bæredygtig økonomisk vækst i partnerlandet, samtidig med at danske virksomheders markedspositioner og konkrete eksportmuligheder understøttes. Fokusområderne omfatter bæredygtige energiløsninger som vindkraft og vandteknologi samt den bredere grønne transition, cirkulær økonomi og fødevarer. Aftalens indledning er stedet, hvor dette dobbeltformål står eksplicit, så det senere kan følges ind i de enkelte målsætninger.

Rammen begrundes med den adgang, partnerskabet giver. Udenrigsministeriet fremhæver, at partnerskaberne giver privilegeret adgang til partnerskabslandene på flere niveauer og dermed en komparativ fordel i forhold til sammenlignelige lande, og at de bidrager til at opbygge de politiske og handelsmæssige relationer til partnerskabslandet. Som eksempel nævnes, at Danmark er det eneste nordiske land og ét af få europæiske lande med et såkaldt omfattende strategisk partnerskab med Kina. Formålsafsnittet bør derfor også angive, hvilke relationer og hvilken adgang partnerskabet skal opbygge.

Parter, niveau og organisering

Statslige partnerskaber indgås på stats- og regeringschefsniveau, i Danmark ved statsministeren, og baserer sig på en helhedsorienteret tilgang, hvor alle relevante myndigheder i centraladministrationen involveres. Partnerskaberne løftes på regeringens vegne af centraladministrationen i fællesskab via en bred vifte af instrumenter, puljer og initiativer. Aftalen bør derfor ud over landenavnet angive, hvilke myndigheder og hvilke instrumenter der bærer de enkelte dele af indsatsen.

Civilsamfundspartnerskaberne er indgået mellem Udenrigsministeriet og de enkelte organisationer. Ministeriet har indgået 5-årige Strategiske Partnerskaber (2022-2026) med 18 danske civilsamfundsorganisationer, heriblandt ADRA, CARE Danmark, Dansk Røde Kors, Folkekirkens Nødhjælp, Oxfam IBIS, Red Barnet, Sex & Samfund, Verdens Skove og WWF samt et konsortium bestående af 3F, Dansk Industri og Ulandssekretariatet. Konsortiet er et eksempel på, at aftaleparten ikke behøver være én organisation, men kan være en sammenslutning, der optræder som én part.

Mellem en bygherre og et leveranceteam er aftalen typisk baseret på en rammeaftale, hvor kontraktholder for hele leveranceteamet er en entreprenør eller et konsortium. Aftaleparten på den udførende side er dermed kontraktholderen og ikke hele leveranceteamet, og aftalen må beskrive, hvordan det øvrige leveranceteam er bundet ind i opgaveløsningen.

Aftaledokumenter: fælles erklæring, handlingsplan og arbejdsprogram

Et strategisk partnerskab består af flere dokumenter. Udenrigsministeriets oversigt over partnerskabsaftaler og handlingsplaner viser to dokumenttyper ud over selve aftalen: den fælles erklæring (joint statement) og arbejdsprogrammet eller handlingsplanen. For Kina og Danmark (2008) henvises der til et strategisk partnerskab og et arbejdsprogram (2023-2026). For Japan og Danmark (2014) til et strategisk partnerskab, en joint statement (2023) og et arbejdsprogram (2023-2028). For Indonesien og Danmark (2017) til et grønt strategisk partnerskab og en handlingsplan (2021-2024). For Mexico og Danmark (2017) til et strategisk partnerskab og en handlingsplan (2023-2027). For Indien og Danmark (2020) til et grønt strategisk partnerskab.

Arbejdsdelingen mellem dokumenterne er funktionel. Udmøntningen af partnerskabet sker ifølge Udenrigsministeriet via handlingsplaner, som definerer, hvilke konkrete målsætninger og aktiviteter der vil blive prioriteret i en given periode. Den fælles erklæring ligger på det politiske niveau, mens handlingsplanen eller arbejdsprogrammet er det dokument, parterne kan styre efter i det daglige arbejde. Aftalen bør derfor henvise til begge dokumentniveauer og angive, hvilken periode den gældende handlingsplan eller det gældende arbejdsprogram dækker.

Målsætninger, aktiviteter og tidsafgrænsning

Handlingsplanen er det sted, hvor de strategiske intentioner omsættes til noget, der kan arbejdes med. Den fælles handlingsplan med Indonesien fra 2021 indeholder eksempelvis mere end 80 konkrete målsætninger med tilhørende aktiviteter til opfyldelse af disse. Detaljeringsniveauet er altså højt: bag hver målsætning ligger de aktiviteter, der skal føre den ud i livet.

Tidsafgrænsningen ligger i programdokumentet og ikke i selve aftalen. Handlingsplaner og arbejdsprogrammer dækker afgrænsede perioder — i de aftaler, Udenrigsministeriet viser frem, fra tre til fem år — mens den politiske aftale kan ligge fast i mange år. Ved udarbejdelsen bør hver målsætning derfor have en angivet periode, en ansvarlig part og mindst én aktivitet, så den kan følges op i næste periode.

Økonomi, bevilling og ressourcetilsagn

I civilsamfundspartnerskaberne 2022-2026 er der afsat 1,264 milliarder kroner om året. Fordelingen af midler mellem organisationerne er sket på baggrund af en åben konkurrenceudsættelse: partnerne blev udvalgt igennem en åben ansøgningsrunde i 2021 på baggrund af deres kapacitet og strategiske relevans i forhold til den udviklingspolitiske strategi, der blev vedtaget med bredt flertal i Folketinget i juni 2021. Alle organisationer blev behandlet ud fra de samme kriterier og parametre, og den enkelte organisations ansøgning blev vurderet forud for bevillingernes fordeling.

Aftalerne indeholder bindende bestemmelser om overhead. Alle organisationer har forpligtet sig til maksimalt at bruge 20 % af deres bevilling på hovedkontorniveau i Danmark, hvilket ifølge Udenrigsministeriet betyder flere midler til Syd og en væsentlig bevægelse mod stærkere lokalt lederskab i Syd. Overhead-loftet er dermed et aftaleelement med direkte betydning for, hvor stor en del af bevillingen der kan anvendes i partnerlandene.

Bevillingen er samtidig lagt an som én samlet bevilling, der kan anvendes til både udviklings- og humanitære indsatser. Det betyder, at aftalen ikke skal opdele midlerne i to adskilte spor, og at den økonomiske ramme skal beskrives som en fælles pulje med tilhørende forpligtelser.

Finansiering af civilsamfundspartnerskaber (2022–2026)

Gennemførelse, roller og samarbejdsform

I vejledningen Strategiske partnerskaber – samarbejdets gennemførelse er det strategiske partnerskab behandlet som en samlet organisation, fra den første opstart til afslutning og evaluering af samarbejdet. Gennemførelsesafsnittet i aftalen bør derfor beskrive fælles arbejdsgange på tværs af parterne — hvem der mødes, hvem der beslutter hvad, og hvem der repræsenterer hvilken part — frem for kun at opliste hver parts egne opgaver.

I byggepartnerskaber følger rollerne af kontraktmodellen: leveranceteamet er typisk bundet til bygherren via en rammeaftale med en entreprenør eller et konsortium som kontraktholder for hele teamet. Aftalen skal derfor afklare, hvordan de øvrige dele af leveranceteamet indgår i det arbejde, kontraktholderen har ansvaret for, og hvor beslutningskompetencen ligger i den daglige gennemførelse.

Er parterne virksomheder, sætter konkurrenceloven grænser for, hvad aftalen kan indeholde. Konkurrenceloven indeholder et forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder (§ 6) og et forbud mod, at virksomheder misbruger deres dominerende stilling. I forslaget til ændring af konkurrenceloven fremhæves det, at aftaler, hvis formål er at begrænse konkurrencen, ifølge deres natur er egnede til at skade konkurrencen. Konsortiedannelser og rammeaftaler i et leveranceteam skal derfor formuleres, så de ikke har konkurrencebegrænsning som formål.

Opfølgning, evaluering og justering

Handlingsplanen er det primære justeringsinstrument. Fordi den definerer de målsætninger og aktiviteter, der prioriteres i en given periode, kan næste periode få et andet indhold, uden at den underliggende politiske aftale ændres. Det ses i Udenrigsministeriets dokumentliste, hvor aftaler indgået i 2000'erne og 2010'erne er ledsaget af arbejdsprogrammer og handlingsplaner med nyere dækningsperioder end selve aftaledatoen.

I civilsamfundspartnerskaberne er der indbygget fleksibilitet i aftalen til at håndtere det uforudsete: stor fleksibilitet til at handle på nye eller akut forværrede kriser og behov eller til at gribe muligheder og nye innovative måder at arbejde på, og mulighed for at modtage additionelle midler inden for rammerne af det strategiske partnerskab. Justering sker dermed ikke kun ved, at en periode udløber, men også inden for perioden gennem de aftalte muligheder for at omprioritere og tilføre midler.

Evalueringen er tænkt ind fra begyndelsen. Vejledningen Strategiske partnerskaber – samarbejdets gennemførelse dækker som nævnt samarbejdet frem til afslutning og evaluering, og aftalen bør derfor angive, hvornår samarbejdet evalueres, og hvordan resultaterne af evalueringen føres ind i næste handlingsplan eller arbejdsprogram.